17/04/2026
ปลดล็อกสวัสดิการเด็กเล็กถ้วนหน้า เมื่อการกระจายอำนาจที่แท้จริงคือทางออกของอนาคตชาติ ตามข้อเสนอเชิงนโยบายของคณะทำงานขับเคลื่อนเด็กเล็กถ้วนหน้า และ สสส.
[ ปลดล็อกสวัสดิการเด็กเล็กถ้วนหน้า เมื่อการกระจายอำนาจที่แท้จริงคือทางออกของอนาคตชาติ ตามข้อเสนอเชิงนโยบายของคณะทำงานขับเคลื่อนเด็กเล็กถ้วนหน้า และ สสส. ]
เพจสวัสดิการประชาชนขอนำเสนอรายละเอียดสำคัญจากร่างรายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ประจำปี 2568 ถึง 2569 เรื่องการกระจายอำนาจการจัดการศึกษาปฐมวัยสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การวิเคราะห์เชิงโครงสร้างทางกฎหมาย และข้อเสนอเชิงนโยบายในบริบทประเทศไทย โดย ดร ดารินทร์ กำแพงเพชร และผู้ช่วยศาสตราจารย์ ว่าที่ร้อยตรีจตุพล ดวงจิตร วิทยาลัยผู้นำและนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพหรือ สสส. ซึ่งเป็นงานวิจัยที่ชี้ให้เห็นว่าหัวใจสำคัญของการพัฒนาทุนมนุษย์เริ่มต้นที่เด็กเล็กเนื่องจากการลงทุนในเด็กช่วงอายุแรกเกิดถึง 6 ปีให้ผลตอบแทนทางสังคมและเศรษฐกิจสูงกว่าการลงทุนในวัยอื่นตามแนวคิดของ Heckman ที่ระบุว่านี่คือหน้าต่างแห่งโอกาสในการกำหนดวิถีพัฒนาการของเด็กและเป็นรากฐานของการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยงานวิจัยชิ้นนี้ใช้ระยะเวลาในการศึกษาทั้งสิ้นรวม 12 เดือน ตั้งแต่ช่วงเดือนมีนาคม 2568 ถึงมีนาคม 2569 เพื่อสังเคราะห์แนวทางการปฏิรูปที่สอดคล้องกับร่างนโยบายสวัสดิการเด็กเล็กถ้วนหน้าที่เรากำลังผลักดันร่วมกับคณะทำงานขับเคลื่อนเด็กเล็กถ้วนหน้า
แม้ประเทศไทยจะมีพระราชบัญญัติการพัฒนาเด็กปฐมวัย พุทธศักราช 2562 และมีสถานพัฒนาเด็กปฐมวัยกระจายอยู่ทั่วประเทศแต่ในทางปฏิบัติยังพบข้อจำกัดเชิงโครงสร้างอย่างต่อเนื่อง จากข้อมูลสถานการณ์ล่าสุดพบว่าเด็กไทยอายุ 36 ถึง 59 เดือนเข้าเรียนในระบบปฐมวัยเพียงร้อยละ 75 และมีเด็กอายุ 24 ถึง 59 เดือนที่มีพัฒนาการอยู่ในเกณฑ์ตามดัชนีการพัฒนาเด็กปฐมวัยหรือดัชนีอีซีดีไอ 2030 เพียงร้อยละ 78 เท่านั้นซึ่งสะท้อนว่ายังมีเด็กไทยอีกกว่าร้อยละ 20 ที่พัฒนาการไม่เป็นไปตามเกณฑ์ โดยเฉพาะในกลุ่มครัวเรือนยากจนที่มักเข้าไม่ถึงทรัพยากรพื้นฐานอย่างหนังสือเด็กซึ่งพบว่ามีเด็กเพียงบางส่วนเท่านั้นที่มีหนังสือเด็กอย่างน้อย 3 เล่มในบ้าน นอกจากนี้ยังมีข้อมูลเกี่ยวกับการลงโทษเด็กด้วยความรุนแรงในครัวเรือนในระดับที่สูงพอสมควรซึ่งล้วนเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาคุณภาพประชากร
ปัญหาเชิงโครงสร้างที่งานวิจัยชิ้นนี้ค้นพบคือสิ่งที่เรียกว่าโมเดลช่องว่างเชิงโครงสร้างทางกฎหมายของระบบปฐมวัยซึ่งประกอบด้วย 4 มิติสำคัญที่มัดตัวการทำงานของท้องถิ่น มิติแรกคือช่องว่างเชิงสิทธิในการเข้าถึงบริการที่บริการปฐมวัยในไทยยังเป็นเพียงสิทธิในเชิงนโยบายมากกว่าสิทธิที่บังคับใช้ได้ตามกฎหมายซึ่งต่างจากในฟินแลนด์หรือเอสโตเนียที่ระบุหน้าที่ของรัฐในระดับท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน มิติที่สองคือช่องว่างเชิงโครงสร้างการกำกับดูแลที่มีหลายกระทรวงร่วมรับผิดชอบทั้งกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ซึ่งก่อให้เกิดความซ้ำซ้อนและขาดเอกภาพ มิติที่สามคือช่องว่างด้านทรัพยากรและการคลังที่ท้องถิ่นต้องแบกรับภารกิจแต่ขาดอิสระทางการเงินโดยต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากส่วนกลางเป็นหลัก และมิติที่สี่คือช่องว่างด้านการกำกับมาตรฐานและความรับผิดรับชอบที่มาตรฐานระดับชาติยังไม่สามารถแปลงไปสู่การปฏิบัติในระดับพื้นที่ได้อย่างทั่วถึงทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำของคุณภาพบริการอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ในเชิงลึกของกฎหมายและการเงิน คณะผู้วิจัยพบว่าพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พุทธศักราช 2542 มาตรา 16 กำหนดภารกิจท้องถิ่นเป็นเพียงกรอบกว้างๆ ทำให้ท้องถิ่นไม่กล้าทำสิ่งใหม่ๆ เพราะเสี่ยงต่อการถูกตรวจสอบจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ขณะที่พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พุทธศักราช 2561 มาตรา 29 และมาตรา 36 เพิ่มความเข้มงวดของวินัยการคลังทำให้ความเร็วในการช่วยเหลือเด็กในกรณีฉุกเฉินลดลง นอกจากนี้ยังมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยเงินอุดหนุน พุทธศักราช 2559 ข้อ 4 และข้อ 5 ที่จำกัดการใช้งบอุดหนุนและกำหนดเพดานงบประมาณทำให้การขยายบริการทำได้ยาก ที่สำคัญคือข้อจำกัดเรื่องบุคลากรที่ท้องถิ่นติดเพดานค่าใช้จ่ายบุคลากรที่ต้องไม่เกินร้อยละ 40 ของรายได้ท้องถิ่นทำให้แม้มีอัตราว่างแต่จ้างคนเพิ่มไม่ได้ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพการดูแลเด็กและการทำงานของครูพี่เลี้ยงที่ต้องแบกภาระงานเอกสารจำนวนมาก
เมื่อพิจารณาบทเรียนจากต่างประเทศจะเห็นความชัดเจนในการออกแบบระบบที่เอื้อต่อเด็กเล็ก เช่น เอสโตเนียที่กฎหมายกำหนดให้เทศบาลต้องจัดที่เรียนให้เด็กอายุ 18 เดือนถึง 7 ปีที่อยู่ในพื้นที่และจำกัดค่าธรรมเนียมที่ผู้ปกครองต้องจ่ายไม่เกินร้อยละ 20 ของค่าแรงขั้นต่ำแห่งชาติ หรือญี่ปุ่นที่ใช้นโยบายให้บริการการศึกษาและดูแลเด็กปฐมวัยฟรีสำหรับเด็กอายุ 3 ถึง 5 ปีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำอย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งต่างจากประเทศไทยที่ท้องถิ่นจำนวนมากยังต้องเผชิญปัญหาต้นทุนร่วมหรือโควไฟแนนซ์ซิ่งที่ต้องมีเงินสมทบถึงร้อยละ 25 ในบางโครงการทำให้พื้นที่ที่ยากจนและขาดแคลนรายได้ยิ่งเสียเปรียบในการเข้าถึงงบประมาณเพื่อพัฒนาเด็กในพื้นที่ของตนเอง
สำหรับข้อเสนอเชิงนโยบายในระยะสั้นนั้นเน้นไปที่ระดับการบริหารและระเบียบปฏิบัติเพื่อปลดล็อกข้อจำกัดเร่งด่วนโดยหน่วยงานกำกับโดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงศึกษาธิการต้องจัดทำแนวทางการตีความอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นด้านการศึกษาปฐมวัยแบบบูรณาการข้ามมิติเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินภารกิจด้านเด็กได้อย่างมั่นใจและปลอดภัยทางกฎหมายช่วยลดภาวะไม่กล้าทำนวัตกรรมใหม่ในพื้นที่ พร้อมกันนี้ต้องมีการเพิ่มความยืดหยุ่นในการใช้งบประมาณโดยปรับหลักเกณฑ์เงินอุดหนุนและเพดานการใช้จ่ายให้รองรับภารกิจด้านเด็กปฐมวัยในลักษณะงบประมาณต่อเนื่องโดยเฉพาะงบอาหารและงบจ้างบุคลากรเฉพาะทางเพื่อเพิ่มความยืดหยุ่นทางการคลังควบคู่ไปกับการผ่อนคลายขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้างสำหรับบริการสังคมด้านเด็กปฐมวัยเพื่อให้แตกต่างจากการจัดซื้อพัสดุทั่วไปซึ่งจะช่วยเพิ่มความเร็วในการช่วยเหลือเด็กเปราะบางและลดต้นทุนธุรการลงได้อย่างมาก
ในส่วนของข้อเสนอเชิงนโยบายระยะกลางนั้นมุ่งเน้นการปรับปรุงโครงสร้างและระบบบริหารจัดการโดยการทบทวนบทบาทของแผนระดับชาติและตัวชี้วัดจากส่วนกลางจากที่เคยเป็นกรอบบังคับเชิงรายละเอียดให้กลายเป็นเพียงกรอบแนะแนวเชิงเป้าหมายเพื่อเปิดพื้นที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการตัดสินใจและออกแบบแผนปฏิบัติการที่สอดคล้องกับบริบทเฉพาะของชุมชนได้มากขึ้น อีกทั้งยังต้องเร่งเสริมอำนาจการบริหารจัดการบุคลากรให้กับท้องถิ่นโดยการทบทวนกรอบเพดานค่าใช้จ่ายบุคลากรร้อยละ 40 และระบบอัตรากำลังเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถจ้าง รักษา และพัฒนาครูหรือบุคลากรเฉพาะทางที่เกี่ยวข้องกับเด็กปฐมวัยได้อย่างเหมาะสมกับภารกิจจริงซึ่งถือเป็นหัวใจสำคัญของคุณภาพบริการปฐมวัยในระยะยาว
ข้อเสนอเชิงนโยบายในระยะยาวเน้นการปฏิรูปในระดับกฎหมายและนโยบายมหภาคเพื่อความยั่งยืนโดยการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจให้ระบุชัดเจนว่าการจัดการศึกษาปฐมวัยและสวัสดิการเด็กเป็นอำนาจหน้าที่หลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและต้องมีการถ่ายโอนทรัพยากร งบประมาณ และบุคลากรที่สมดุลอย่างถาวรเพื่อเปลี่ยนสถานะท้องถิ่นจากผู้ปฏิบัติตามให้กลายเป็นผู้จัดบริการเชิงสถาบันอย่างแท้จริง นอกจากนี้ยังต้องพัฒนาระบบการกระจายอำนาจเชิงพื้นที่หรือเพลสเบสดีเซนทราไลเซชั่นที่ยอมรับความแตกต่างหลากหลายของเมือง ชนบท และพื้นที่เปราะบางช่วยให้ท้องถิ่นออกแบบรูปแบบการจัดการศึกษาที่แตกต่างกันได้ตามบริบททางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมซึ่งจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการและเพิ่มความยืดหยุ่นของระบบการดูแลเด็กปฐมวัยของทั้งประเทศ
สุดท้ายนี้ต้องขอขอบคุณข้อมูลที่มีค่าจากร่างรายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ฉบับนี้ที่ทำให้เราเห็นภาพปัญหาและทางออกอย่างชัดเจนผ่านตัวเลขและหลักฐานเชิงประจักษ์มากมาย เพจสวัสดิการประชาชนเห็นด้วยอย่างยิ่งกับร่างสรุปและข้อเสนอเชิงนโยบายนี้เนื่องจากการจัดการเด็กปฐมวัยในไทยในปัจจุบันไม่ได้เป็นเพียงปัญหาเรื่องงบประมาณน้อยแต่เป็นปัญหาเรื่องโครงสร้างของรัฐที่ยังไม่ยอมปล่อยมือจากการควบคุมแบบรวมศูนย์จนทำให้เด็กไทยต้องเผชิญกับความไม่เท่าเทียมตั้งแต่จุดเริ่มต้นของชีวิต การทำตามข้อเสนอเหล่านี้คือการคืนอำนาจให้ชุมชนและวางรากฐานที่แข็งแกร่งที่สุดให้กับอนาคตของประเทศไทยอย่างแท้จริง เมื่อสวัสดิการเด็กเล็กถ้วนหน้าเกิดขึ้นได้จริงด้วยการกระจายอำนาจที่สมบูรณ์เท่านั้น สังคมไทยจึงจะเติบโตได้อย่างมั่นคงและเป็นธรรมสำหรับทุกคนอย่างแท้จริง
ทางเพจสวัสดิการประชาชนขอขอบพระคุณคณะผู้วิจัยและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสำหรับข้อมูลวิจัยอันทรงคุณค่าที่ช่วยขับเคลื่อนนโยบายเพื่อเด็กและเยาวชนไทยในครั้งนี้ โดยทุกท่านสามารถร่วมศึกษารายละเอียดเชิงลึกเพิ่มเติมได้จากร่างรายงานฉบับสมบูรณ์ซึ่งเราได้มีการแนบลิงก์ไว้ให้ดาวน์โหลดตามด้านล่างนี้เพื่อใช้เป็นข้อมูลในการร่วมกันผลักดันสวัสดิการเด็กเล็กถ้วนหน้าให้เกิดขึ้นจริงในสังคมไทยต่อไป
#สวัสดิการประชาชน
