19/09/2023
ชวนอ่านงั๊บ
การขยายวาระและบทบาทกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มรดกรัฐประหาร 2 ครั้งหลังสุดของไทย
เหตุการณ์สังหารเจ้าหน้าที่ตำรวจระดับสารวัตร ในงานเลี้ยงแห่งหนึ่งของจังหวัดนครปฐม โดยมือปืนคนสนิทกำนัน ตำบลตาก้อง อำเภอเมือง จังหวัดนครปฐม เมื่อกลางดึกวันที่ 6 ก.ย. ที่ผ่านมา ท่ามกลางเจ้าหน้าที่ตำรวจกว่า 26 นาย ที่อยู่ภายในงาน สร้างความสั่นสะเทือน และความอื้อฉาวนี้ทำให้สังคมเกิดขึ้นถามตามมา หนึ่งในนั้นคือ คำถามที่ว่า อิทธิพลของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน
มีมากน้อยเพียงใด เหตุใดเจ้าหน้าที่ตำรวจระดับสูงจึงมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับผู้มีอิทธิพล ทั้งมีข้อสงสัยต่อเนื่องถึงการรับสัมปทานจากรัฐจำนวนนับพันล้านบาทในรอบ 6-7 ปีที่ผ่านมา
เพื่อจะตอบคำถามนี้ เราควรเข้าใจการเปลี่ยนแปลงเชิงอำนาจของสถาบันกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่เกิดขึ้นตลอด 17 ปีที่ผ่านมา หรือตั้งแต่เกิดรัฐประหาร 2 ครั้งหลังสุด (ปี 2549 และ 2557) ว่าส่งผลอย่างสำคัญอย่างไรต่อการเปลี่ยนแปลงหน่วยการปกครองในระดับที่เล็กที่สุดของไทยอันมีอายุมากกว่า 100 ปี แห่งนี้
การกลับมามีอิทธิพลหลังรัฐประหาร 2549
ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน นับเป็นตำแหน่งทางการเมืองที่เติบโต คู่ขนานมากับสังคมไทย และยังสัมพันธ์กับระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่การกระจายอำนาจยังไม่เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
ในอดีต เป็นที่รับรู้ว่าพื้นที่จังหวัดที่มีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจสูงมักมีชื่อของกำนัน และผู้ใหญ่บ้าน ที่สร้างฐานอำนาจทางการเมืองและเครือข่ายขึ้นมาจำนวนมาก อาทิ กำนันเป๊าะ ชลบุรี กำนันช้อง เพชรบุรี กำนันเซี๊ยะ กาญจนบุรี ฯลฯ ในบางยุคบางสมัย อำนาจและอิทธิพลของกำนันมีมากจนถึงสามารถกำหนดตำแหน่งรัฐมนตรีได้
ล่วงผ่านหนึ่งทศวรรษ หลังจากที่สังคมไทยเดินหน้ามาจนถึงการกระจายอำนาจจนเกิดการปกครองท้องถิ่นใหม่ ๆ ในหลายระดับในทศวรรษ 2540 นับตั้งแต่รูปแบบพิเศษอย่างกรุงเทพมหานคร พัทยา หรือในระดับจังหวัด เช่น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล ลงไปจนถึงหน่วยการบริหารที่เล็กที่สุดอย่างองค์การบริหารส่วนตำบล กล่าวได้ว่าบทบาทของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่เคยเป็นส่วนต่อขยายอำนาจของส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นก็ถือว่าลดลงอย่างมาก บทบาทหน้าที่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เปลี่ยนแปลงไป พร้อม ๆ กับการเปลี่ยฐานอำนาจไปสู่นักการเมืองท้องถิ่นหน้าใหม่
อีกส่วนหนึ่งนับเป็นผลมาจากนโยบายการปราบปรามผู้มีอิทธิพลในยุครัฐบาลพรรคไทยรักไทย จากการศึกษาของ
Prajak Kongkirati พบว่า จังหวัดกาญจนบุรีเป็นจังหวัดนำร่องในการปราบปรามผู้มีอิทธิพล ด้วยเหตุผลที่ว่าเป็นจังหวัดที่มีผู้มีอิทธิพล มาเฟีย การค้าผิดกฎหมาย ฯลฯ และผู้มีอิทธิพลชุดแรก ๆ คือนักการเมืองจากพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้ามรัฐบาลที่ถูกกล่าวหาว่าอยู่เบื้องหลังการสังหารอดีตผู้สมัครพรรคไทยรักไทย
ในช่วงเวลาเดียวกันกับการเปลี่ยนแปลงของภูมิทัศน์การเมืองไทยที่นโยบายของพรรคการเมืองก้าวขึ้นมาเป็นปัจจัยสำคัญในการขึ้นสู่อำนาจรัฐ ภาพของนักการเมืองเจ้าพ่อ ผู้มีอิทธิพล ลดลงอย่างเห็นได้ชัด มีงานวิชาการจำนวนหนึ่งยืนยันถึงปราฏการณ์นี้
อย่างไรก็ตามหลังการรัฐประหาร ในวันที่ 19 กันยายน 2549 ซึ่งพุ่งเป้าไปยังการตัดสิทธิกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทย ซึ่งเคยได้รับการเลือกตั้งสูงเป็นอันดับ 1 ทั้งในปี 2544 และ 2548 และการยุบพรรคไทยรักไทยในปี 2550 และการยุบพรรคการเมืองอีกระลอกในปี 2551 ได้แก่ พรรคพลังประชาชน พรรคชาติไทย พรรคมัชฌิมาธิปไตย กลับทำให้ความสัมพันธ์ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีความสัมพันธ์กับตระกูลการเมืองในระดับท้องถิ่นกลับมามีความสำคัญมากขึ้น
เราจะเห็นข้อมูลนี้ได้จากการศึกษาของ สติธร ธนานิธิโชติ (2556) ซึ่งพบว่า การเลือกตั้งในปี 2550 และ 2554 ตระกูลการเมืองท้องถิ่นกลับมามีเพิ่มสูงขึ้นเป็นร้อยละ 17.9 และ 18.0 ตามลำดับ สะท้อนให้เห็นว่าการตัดสิทธิทางการเมืองกรรมการบริหารพรรคการเมืองสำคัญ ๆ ซึ่งล้วนแต่เป็นนักการเมืองที่มีชื่อเสียงและมีบทบาทสูงรวม 220 คนเป็นเวลา 5 ปีมิได้มีผลทำให้ตระกูลการเมืองใหญ่ในการเมืองไทย “สูญพันธุ์” แต่กลับกลายเป็นตัวเร่งให้การส่งผ่านตำแหน่งทางการเมืองจากคนรุ่นหนึ่งซึ่งถูกตัดสิทธิทางการเมืองไปสู่เครือญาติไม่ว่าจะเป็นคู่สมรส ลูก-หลาน หรือญาติพี่น้องเร็วกว่าเวลาอันควรเสียมากกว่า
โดยตำแหน่งที่สำคัญของตระกูลการเมืองเหล่านี้ ทำงานในระดับเครือข่ายท้องถิ่น ดังที่ สิริพรรณ นกสวน เสนอไว้ว่า พรรคการเมืองต้องพึ่งพากลไกระบบอุปถัมภ์ของผู้นำในพื้นที่ เช่น กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน นักธุรกิจและผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่น ในการระดมเสียงสนับสนุนจากประชาชน และรวบรวมเงินทุน
แต่เหตุการณ์ที่ทำให้ตำแหน่งกำนัน และผู้ใหญ่บ้านกลับมามีอำนาจเพิ่มมากขึ้น เริ่มต้นจากการขยายวาระการดำรงตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ราว ๆ 1 ปี หลังการรัฐประหาร 2549 พร้อม ๆ กับการที่มีตัวแทนกำนันผู้ใหญ่บ้านเข้าไปนั่งเป็นส่วนหนึ่งของสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ในปี 2550
โดยการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ครั้งที่ 61/50 เมื่อวันที่ 31 ตุลาคม 2550 มีมติเห็นชอบแก้ไขพระราชบัญญัติลักษณะปกครองส่วนท้องที่ พ.ศ 2551 (ฉบับที่ 11) กำหนดให้กำนันและผู้ใหญ่บ้านมีวาระการดำรงตำแหน่งจนถึงอายุ 60 ปี และเพิ่มบทบาทหน้าที่ให้แก่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยอ้างว่าเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการสร้างความปรองดองและสมานฉันท์ (ซึ่งแต่เดิมกำหนดให้ดำรงตำแหน่งคราวละ 5 ปี และอิทธิพลของการกระจายอำนาจในปี 2540 ยังห้ามกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่น ทำให้แผนการพัฒนาหมู่บ้านไปอยู่ในมือขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นแทน)
ถัดจากนั้น ยังได้มีการตรากฎหมายหลายฉบับ ที่ส่งผลต่อการดำเนินงานของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน อาทิ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) ปี 2551 ให้มีการประเมินผลการปฏิบัติงานผู้ใหญ่บ้านทุก 5 ปี และในปี 2552 ได้มีการแก้ไขฉบับที่ 12 ให้มีการยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัตรกำนัน แพทย์ประจำตำบล ท่ามกลามความขัดแย้งสีเสื้ออย่างรุนแรงในช่วงเวลาเดียวกัน
อำนาจหน้าที่หลังรัฐประหาร คสช. 22 พ.ค. 2557
หลังการรัฐประหารในวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 อำนาจหน้าที่ของกำนันและผู้ใหญ่บ้านกลับเพิ่มขึ้น สวนทางกับการออกประกาศ คำสั่ง และระงับการเลือกตั้งท้องถิ่นยาวนานหลายปี โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเพิ่มอำนาจให้แก่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ในการรักษาความสงบ ภายใต้การนำของคณะรัฐประหารที่ยาวนานกว่า 8 ปี เริ่มต้นขึ้นเมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่มีพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นผู้นำ ได้มีการออกคำสั่งหัวหน้าคณะรัฐประหารจำนวนมาก โดยพุ่งเป้าไปที่การเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารราชการ แผ่นดิน หนึ่งในนั้นคือการออกประกาศฉบับที่ 102/2557 ลงวันที่ 21 กรกฎาคม 2557 ให้การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลักษณะปกครองส่วนท้องที่ กำหนดให้ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านมีอำนาจตรวจตรารักษาความสงบเรียบร้อยภายในหมู่บ้านร่วมกับผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ ในช่วงเวลาเดียวกับกระแสการต่อต้านรัฐประหารที่เกิดขึ้นตลอด 100 วันแรกของการยึดอำนาจในปี 2557
กล่าวได้ว่า นับตั้งแต่มีการตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 ที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ในการปกครองราษฎร ด้วยการดูแลการบริหารจัดการทุกด้าน ทั้งด้านสังคม เศรษฐกิจ การเมืองและวัฒนธรรม วิถีชีวิต ความเป็นอยู่ ไปจนถึงความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์ประชาชน หน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านแม้ว่าจะมีพลวัตที่เปลี่ยนแปลงไป แต่การรัฐประหาร 2 ครั้งหลัง มีผล อย่างสำคัญในการขยายบทบาทและวาระการดำรงตำแหน่ง
โดยหากกำนันคนใดที่มีอายุน้อย จนกว่าจะเกษียณอายุที่ 60 ปี ยิ่งทำให้สามารถสะสมเครือข่ายอำนาจบารมี ซึ่งสิ่งนี้สวนทางกับแน้วโน้มของการกระจายอำนาจอันเป็นรากฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ควรทราบคือ ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ถือว่าเป็นตำแหน่งที่มีค่าตอบแทนที่ไม่สูงเลย โดยข้อมูลล่าสุดมีการเพิ่มค่าตอบแทนให้แก่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ลงนามโดยพลเอกอนุพงษ์ เผ่าจินดา อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ระบุให้กำนัน ได้รับเงินตอบแทน 12,000 บาท/เดือน และ ผู้ใหญ่บ้าน ได้รับเงินตอบแทน 10,000 บาท/เดือน ขณะที่ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านได้รับเงินค่าตอบแทน 6,000 บาท/เดือน
ทว่าตำแหน่งนี้ แม้ว่าจะได้รับค่าตอบแทนที่น้อย จนทำให้เรามองข้ามอิทธิพลทางอำนาจ แต่ในด้านหนึ่งแล้ว กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน นับเป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองตามกฎหมายที่รับผิดโดยตรงต่อนายอำเภอ ซึ่งเป็นส่วนต่อขยายของอำนาจรัฐส่วนกลาง
เราจึงพบว่าในหลายพื้นที่ที่เป็นพื้นที่การขนส่งสินค้าสำคัญ การท่องเที่ยว และอุตสาหกรรม ตำแหน่งกำนันและผู้ใหญ่บ้าน สามารถเชื่อมผลประโยชน์ธุรกิจท้องถิ่นกับอำนาจทางการเมืองในเวลาเดียวกันได้ โดยในฐานะเป็นเจ้าพนักงานฝ่ายปกครองตามกฎหมาย ยังมีอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 รวมทั้งได้รับการแต่งตั้งให้เป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมายอื่น ๆ อีกหลายฉบับ ที่ให้อำนาจหลายประการ อาทิ การรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคง การป้องกันและระงับเหตุร้าย การรายงานเหตุผิดปกติที่เกิดขึ้นในพื้นที่ การเฝ้าระวังปัญหายาเสพติด การช่วยเหลือภัยพิบัติ รวมถึงมีอำนาจจัดให้มีการคุ้มครองป้องกัน ส่งเสริมและช่วยเหลือประชาชนให้เข้าถึงกระบวนการยุติธรรม
ถึงตรงนี้ตำแหน่งกำนันและผู้ใหญ่บ้านจึงยังคงมีความสำคัญในระดับท้องถิ่น ซึ่งจำเป็นต้องมีการทบทวนวาระการดำรงตำแหน่ง การตรวจสอบการใช้อำนาจไปในทางที่มิชอบ การสร้างเครือข่ายอุปถัมภ์กับข้าราชการในพื้นที่ และคืนความเชื่อมโยงกับประชาชนให้มากที่สุดเพื่อช่วยให้เกิดการตรวจสอบการใช้อำนาจจากประชาชนในพื้นที่เอง
---------
[1] Prajak Kongkirati, (2013). ‘Bosses, Bullets, and Ballots: Electoral Violence and Democracy in
Thailand 1975–2011.’ PhD diss., Australian National University, p.12
[2] Stithorn thananithichot. (2020). ตระกูลการเมือง ในระบอบประชาธิปไตยของไทย. King Prajadhipok’s Institute Journal, 11(2), 5–23. Retrieved from https://so06.tci-thaijo.org/index.php/kpi_journal/article/view/244361
[3] Siripan Noksuan Sawasdee. (2006). Thai Political Parties in the Age of Reform. Bangkok: Institute of Public Policy Studies, Thailand.
