06/08/2026
“ประเทศไทยทำไมต้องมี ‘ธนาคารที่ดิน’ : ถอดเหตุผลจากนักวิชาการ หากไม่มีกลไกแก้ไข ความเหลื่อมล้ำด้านที่ดินจะหายไป”
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ดวงมณี เลาวกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในการประชุมคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมือง การมีส่วนร่วมของประชาชน สิทธิมนุษยชน สิทธิ เสรีภาพ และการคุ้มครองผู้บริโภค วุฒิสภา เมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2569 ได้สะท้อนให้เห็นว่า ปัญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ประเทศไทยเผชิญมายาวนาน และยังไม่เคยได้รับการแก้ไขอย่างเป็นระบบ
ประเทศไทยไม่เคยดำเนินการปฏิรูปที่ดินเช่นเดียวกับหลายประเทศ ส่งผลให้การถือครองที่ดินมีความเหลื่อมล้ำในระดับสูง จากผลการศึกษาพบว่า ผู้ถือครองที่ดินเพียง 10% ของประเทศ ถือครองที่ดินมากถึงประมาณ 60% ของพื้นที่ทั้งหมด ขณะที่ประชาชนอีก 90% ต้องแบ่งถือครองที่ดินรวมกันเพียง 40% และผู้ถือครองที่ดินกลุ่มบนสุดมีที่ดินมากกว่ากลุ่มล่างสุดถึง 855 เท่า นอกจากนี้ ยังพบว่าประชาชนกว่าครึ่งหนึ่งถือครองที่ดินไม่เกิน 1 ไร่ ขณะที่เจ้าของที่ดินรายใหญ่ที่สุดถือครองที่ดินมากกว่า 600,000 ไร่
ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนว่า ปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินของประชาชนไม่ได้เกิดจากความขยันหรือความสามารถของแต่ละคน หากแต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่รัฐจำเป็นต้องเข้าไปจัดการ
ด้วยเหตุนี้ จึงเกิดแนวคิดจัดตั้ง “ธนาคารที่ดิน” ซึ่งมีการศึกษาวิจัยมาตั้งแต่ปี 2548 โดยมีข้อเสนอให้ประเทศไทยมีกลไกเฉพาะในการบริหารจัดการที่ดิน เพื่อสร้างโอกาสให้ผู้ไม่มีที่ดินหรือมีที่ดินไม่เพียงพอสามารถเข้าถึงทรัพยากรในการประกอบอาชีพได้อย่างเป็นธรรม
ต่อมา รัฐบาลในปี 2554 ได้จัดตั้ง สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) หรือ บจธ. ขึ้นตามพระราชกฤษฎีกา เพื่อทำหน้าที่เป็น “ต้นแบบ” ของธนาคารที่ดินในอนาคต และช่วยเหลือประชาชนในระยะเปลี่ยนผ่านก่อนที่จะสามารถจัดตั้งธนาคารที่ดินตามกฎหมายได้
อย่างไรก็ตาม การจัดตั้งธนาคารที่ดินไม่สามารถเกิดขึ้นได้จนถึงปัจจุบัน เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติธนาคารที่ดินเป็นกฎหมายการเงิน ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรีก่อนเสนอเข้าสู่รัฐสภา แม้ บจธ. จะพยายามผลักดันร่างกฎหมายมาอย่างต่อเนื่อง แต่ยังไม่เคยได้รับการอนุมัติในระดับนโยบาย จึงไม่อาจถือเป็นความล้มเหลวขององค์กร เพราะเป็นปัจจัยที่อยู่นอกเหนืออำนาจการดำเนินงานของ บจธ.
ผศ.ดร.ดวงมณี เห็นว่า การประเมินผลการดำเนินงานของ บจธ. จึงควรคำนึงถึงข้อจำกัดดังกล่าว เนื่องจากองค์กรยังไม่ได้รับอำนาจ งบประมาณ และเครื่องมือการทำงานอย่างครบถ้วนตามรูปแบบของธนาคารที่ดินที่แท้จริง
สาระสำคัญคือ ธนาคารที่ดินไม่ใช่เพียงสถาบันปล่อยสินเชื่อให้เกษตรกร แต่เป็นองค์กรที่ทำหน้าที่บริหารจัดการที่ดินอย่างครบวงจร ตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การพัฒนาพื้นที่ การจัดระบบน้ำและสาธารณูปโภค การเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต การพัฒนาองค์ความรู้ การเชื่อมโยงตลาด และการสร้างรายได้ที่มั่นคงให้แก่เกษตรกร เพื่อให้สามารถประกอบอาชีพและชำระคืนเงินทุนได้อย่างยั่งยืน
หากรัฐให้เพียงเงินกู้โดยไม่มีการพัฒนาองค์ประกอบอื่น เช่น ระบบชลประทาน เทคโนโลยีการผลิต หรือการตลาด เกษตรกรก็จะไม่สามารถแข่งขันได้ และอาจกลับเข้าสู่วงจรหนี้สินเช่นเดิม
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ดวงมณี ยังเห็นว่า ประเทศไทยสูญเสียโอกาสในการพัฒนาภาคเกษตรมาแล้วกว่า 20 ปี เนื่องจากยังไม่สามารถผลักดันธนาคารที่ดินให้เกิดขึ้นจริง ทั้งที่หลายประเทศใช้กลไกดังกล่าวในการบริหารจัดการทรัพยากรที่ดินและลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างมีประสิทธิภาพ
การพัฒนาเกษตรกรรายย่อยและผู้ไม่มีที่ดินทำกินถือเป็นรากฐานสำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจ หากประชาชนฐานรากยังไม่สามารถเข้าถึงที่ดินและปัจจัยการผลิต ประเทศไทยก็จะยังคงเผชิญปัญหาความยากจน ความเหลื่อมล้ำ และติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลางต่อไป
ในประเด็นการยุบ บจธ. ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ดวงมณี แสดงความกังวลว่า หากยุบองค์กรแล้วกระจายภารกิจไปยังหลายหน่วยงาน จะยิ่งทำให้การบริหารจัดการขาดเอกภาพ เพราะปัจจุบันยังไม่มีหน่วยงานใดที่ทำหน้าที่ด้านการบริหารจัดการและกระจายการถือครองที่ดินอย่างครบวงจรเหมือนแนวคิดของธนาคารที่ดิน
แม้สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) จะมีบทบาทด้านการกำหนดนโยบาย แต่ไม่ได้มีภารกิจในการบริหารจัดการที่ดินเพื่อกระจายการถือครองโดยตรง จึงไม่สามารถทดแทนบทบาทของธนาคารที่ดินได้
ดังนั้น ประเทศไทยจึงยังมีความจำเป็นต้องมีองค์กรถาวรที่ทำหน้าที่บริหารจัดการที่ดินอย่างเป็นระบบ มีอำนาจ หน้าที่ งบประมาณ และทรัพยากรเพียงพอ เพื่อขับเคลื่อนการกระจายการถือครองที่ดินอย่างต่อเนื่อง
หากประเทศไทยไม่มีธนาคารที่ดินหรือองค์กรที่ทำหน้าที่ในลักษณะเดียวกัน ปัญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินจะยังคงดำรงอยู่ ประชาชนผู้ไม่มีที่ดินทำกินจะขาดโอกาสในการประกอบอาชีพ ความเหลื่อมล้ำจะยิ่งขยายตัว และประเทศจะสูญเสียกลไกสำคัญในการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนฐานราก รวมถึงการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของภาคเกษตรในระยะยาว
ในมุมมองของผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ดวงมณี การมี “ธนาคารที่ดิน” จึงไม่ใช่เพียงการจัดตั้งหน่วยงานใหม่ แต่เป็นการสร้างกลไกถาวรเพื่อบริหารจัดการทรัพยากรที่ดินของประเทศ ลดความเหลื่อมล้ำ สร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ และวางรากฐานการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนในอนาคต
ด้านนายนรเศรษฐ์ ตั้งข้อสังเกตต่อเหตุผลของสำนักงาน ก.พ.ร. ที่เสนอให้ยุบ สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (บจธ.) โดยเฉพาะประเด็นที่ระบุว่า บจธ. ไม่สามารถผลักดันการจัดตั้ง “ธนาคารที่ดิน” ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา 5 ปี ตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์กร
นาย นรเศรษฐ์ ระบุว่า จากการติดตามข้อมูลพบว่า บจธ. ได้พยายามผลักดันร่างกฎหมายจัดตั้งธนาคารที่ดินมาอย่างต่อเนื่องหลายครั้ง แต่ร่างกฎหมายกลับไม่ถูกบรรจุเข้าสู่การพิจารณาในระดับนโยบาย หรือถูกส่งกลับจากฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งเป็นปัจจัยที่อยู่นอกเหนืออำนาจของ บจธ. จึงเห็นว่าการนำเหตุผลดังกล่าวมาใช้เป็นข้ออ้างในการยุบองค์กร อาจไม่เป็นธรรมต่อการปฏิบัติงานของ บจธ.
นอกจากนี้ นาย นรเศรษฐ์ ยังตั้งคำถามถึงเหตุผลเรื่อง “ภารกิจซ้ำซ้อน” ที่ ก.พ.ร. ใช้ประกอบข้อเสนอ เนื่องจากก่อนหน้านี้มีการศึกษาร่วมกับหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องถึง 17 หน่วยงาน ตามข้อสั่งการของนายโสภณ ซารัมย์ อดีตรองนายกรัฐมนตรี และทุกหน่วยงานต่างมีความเห็นเป็นลายลักษณ์อักษรว่าภารกิจของ บจธ. ไม่ซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่น
จึงตั้งข้อสงสัยว่า เหตุใด ก.พ.ร. จึงยังคงใช้เหตุผลเรื่องภารกิจซ้ำซ้อนเป็นประเด็นหลักในการเสนอให้ยุบองค์กร
พร้อมกันนี้ นาย นรเศรษฐ์ เห็นว่า หากรัฐบาลยืนยันจะยุบ บจธ. จำเป็นต้องชี้แจงต่อสังคมให้ชัดเจนก่อนว่า จะใช้กลไกใดมาทดแทนในการแก้ไขปัญหาการเข้าถึงที่ดินของประชาชน เพราะการยุบองค์กรโดยยังไม่มีเครื่องมือรองรับ ย่อมส่งผลกระทบต่อประชาชนที่รอความช่วยเหลือ
