23/04/2026
Pracownik JST to nie samorządowiec. I najwyższy czas przestać udawać, że jest inaczej
W polskich gminach, miastach i powiatach od lat żyje sobie wygodna fikcja. Wszyscy mówią o „samorządowcach”, wrzucając do jednego worka wójta, radnego, sołtysa, sekretarza, inspektora i panią z referatu. Brzmi swojsko, brzmi praktycznie, brzmi niewinnie. Problem w tym, że to nie jest tylko językowy skrót. To jest skrót, który wypacza role, rozmywa odpowiedzialność i w wielu miejscach ustawia lokalną władzę na głowie. Bo pracownik JST to nie samorządowiec. Pracownik JST jest pracownikiem administracji. Samorządowcem w sensie ustrojowym jest ten, kto działa z mandatu mieszkańców, a nie z etatu w urzędzie. Tak wynika z samej konstrukcji samorządu: Konstytucja mówi wprost, że samorząd terytorialny to wspólnota mieszkańców, a ustawa o samorządzie gminnym rozróżnia organy gminy od aparatu urzędniczego. Z kolei ustawa o pracownikach samorządowych opisuje pracownika właśnie jako osobę pozostającą w stosunku pracy i wykonującą obowiązki służbowe.
To rozróżnienie jest brutalnie proste. Radny, wójt, burmistrz czy prezydent miasta mają mandat. Sołtys ma umocowanie we wspólnocie sołeckiej jako organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy. Oni odpowiadają politycznie i społecznie przed mieszkańcami. Pracownik urzędu nie ma mandatu. Ma zakres czynności, przełożonego, regulamin organizacyjny i obowiązek wykonywania zadań zgodnie z prawem. To nie jest żadna degradacja urzędnika. To po prostu opis ról. Urząd ma obsługiwać samorząd, a nie go zastępować. W ustawie organami gminy są rada gminy i wójt, a nie referat, wydział ani stanowisko urzędnicze. Pracownik samorządowy ma zaś dbać o wykonywanie zadań publicznych, gospodarować środkami publicznymi z uwzględnieniem interesu publicznego i wykonywać polecenia przełożonych. To naprawdę nie brzmi jak opis „samorządowca”, tylko jak opis administracji pomocniczej wobec organów wspólnoty.
I właśnie tu zaczyna się polska samorządowa komedia pomyłek. Na papierze wszystko wygląda poprawnie. W praktyce w niejednym urzędzie powstało przekonanie, że skoro pracownik zna procedurę, czytał rozporządzenie i umie postawić trzy pieczątki bez mrugnięcia okiem, to automatycznie staje się kimś ważniejszym od radnego czy sołtysa. Formalnie nie może decydować za organ. Faktycznie często próbuje decydować przez filtr informacji, ton rozmowy, interpretację przepisów i stawianie psychologicznych szlabanów. To już nie jest zwykła sprawność administracyjna. To bywa nadinterpretacja własnej roli. A nadinterpretacja roli przez urzędnika jest szczególnie groźna wtedy, gdy po drugiej stronie siedzi radny świeżo po wyborach albo sołtys, który ma ogromną legitymację społeczną, ale nie ma codziennego obycia z urzędowym rytuałem.
Najłatwiej zobaczyć to na przykładzie radnych. Prawo daje im konkretne uprawnienia informacyjne, a sądy przypominają, że wójt nie może tych praw ograniczać własnymi zarządzeniami czy urzędowymi zwyczajami. Były też rozstrzygnięcia wskazujące, że radnemu nie można zamykać drogi do informacji publicznej tylko dlatego, że jest radnym. Innymi słowy: radny ma kontrolować władzę i musi mieć dostęp do danych, dokumentów i wyjaśnień potrzebnych do wykonywania mandatu. Ale z drugiej strony radny nie jest szefem urzędnika i nie może wydawać pracownikom poleceń służbowych. I właśnie między tymi dwiema zasadami rodzi się przestrzeń do patologii. Bo skoro radny nie jest przełożonym, to część urzędów zaczyna traktować go nie jako organ kontrolny wspólnoty, ale jak petenta, którego można odesłać z kwitkiem: „proszę złożyć wniosek”, „to nie ten tryb”, „tego nie udostępnimy”, „tak się u nas nie robi”. Prawo mówi jedno: radny ma prawo wiedzieć. Praktyka bywa taka: radny ma prawo wiedzieć tyle, ile urząd uzna za stosowne podać – i najlepiej bez zadawania zbyt wielu pytań.
Jeszcze ostrzej wygląda to na wsi. Sołtys w opowieściach o samorządzie jest zawsze „sercem lokalnej wspólnoty”. Pięknie brzmi. Gorzej, gdy przychodzi codzienność. Sołtysi – jak sami mówią – zbierają wszystkie frustracje mieszkańców, a jednocześnie coraz częściej mają coraz mniej realnego wpływu. I to nie dlatego, że prawo im go nie daje. Tylko dlatego, że praktyka JST poszła w zupełnie inną stronę.
Ostatnie zmiany przepisów dotyczących sołtysów miały coś uporządkować. Wzmocnić, zabezpieczyć, nadać ramy. Problem w tym, że nowe przepisy – w tym obowiązek ubezpieczenia sołtysów – są bardzo ogólne i w praktyce zostawiają ogromne pole do interpretacji. Zamiast jasnych zasad pojawił się chaos, który każda gmina zaczęła rozwiązywać po swojemu. I tu pojawia się największy paradoks: na papierze rola sołtysa została wzmocniona – mówi się o większym udziale w funkcjonowaniu gminy, możliwości zarządzania mieniem czy realnym wpływie na sprawy lokalne – a w praktyce w wielu miejscach zaczęto ją wygaszać. W wielu gminach efekt był odwrotny. Pojawił się temat ubezpieczeń, odpowiedzialności i formalizacji – i zamiast to poukładać, część samorządów zrobiła najprostsze możliwe: wycofała się. Zrezygnowano z części współpracy, ograniczono zadania, ucięto rozwiązania, które działały latami. Wylano dziecko z kąpielą. Bo zamiast uporządkować współpracę i ją sformalizować, część JST wybrała najprostsze rozwiązanie – ograniczyć ją do minimum, żeby nie brać na siebie ryzyka.
Sołtys został z mandatem, ale bez realnych narzędzi. Z oczekiwaniami mieszkańców, ale bez zaplecza. Z odpowiedzialnością społeczną, ale bez zabezpieczenia formalnego.
A jednocześnie w wielu miejscach dalej funkcjonuje model „na gębę”. Sołtys dysponuje mieniem gminnym, organizuje działania, angażuje się lokalnie – tylko że bez umów, bez jasnych zasad, bez realnego uregulowania. Tym bardziej że dziś nie ma już argumentu, że „nie da się tego uregulować”, bo przepisy wprost przewidują możliwość formalnego przekazania sołtysowi określonych zadań czy zarządzania mieniem. Problemem nie jest więc brak podstaw prawnych, tylko brak decyzji, żeby z nich skorzystać. Dopóki wszystko działa, wszyscy są zadowoleni. Kiedy pojawia się problem, nagle okazuje się, że formalnie nie ma nic. I wtedy odpowiedzialność nie trafia do systemu. Trafia do człowieka. Czyli do sołtysa. Człowieka, który nie jest pracownikiem urzędu, nie ma jego zaplecza ani ochrony, a jednocześnie ponosi realne konsekwencje działań podejmowanych często w interesie całej wspólnoty.
I tu widać najpełniej, jak bardzo odwróciły się role. Z jednej strony ogranicza się realną współpracę, bo „ryzyko”, „ubezpieczenia”, „procedury”. Z drugiej – zostawia się ludzi z realną odpowiedzialnością, ale bez realnej ochrony. To nie jest porządkowanie systemu. To jest ucieczka od odpowiedzialności. Przepisy, które miały chronić i porządkować, w praktyce zaczęły być traktowane jak wygodny pretekst do wycofywania się z odpowiedzialności.
Jest jeszcze jeden temat, o którym samorząd bardzo nie lubi mówić głośno: braki kompetencyjne w samej administracji. Nie wszystkich, nie wszędzie, ale problem istnieje. Coraz więcej obowiązków, coraz mniej ludzi, rotacja, trudności w zatrudnianiu specjalistów. A do tego kultura, w której najłatwiej przykryć niepewność tonem pewności. „Nie da się”, „tak musi być”, „przepisy zabraniają” – brzmi znajomo? Tyle że coraz częściej nie oznacza to „nie wolno”, tylko „nie wiemy jak”, „nie mamy zasobów”, albo „nie chcemy się w to wchodzić”.
I właśnie wtedy robi się najgroźniej. Bo pracownik, który nie ma pełnej wiedzy albo działa pod presją, zamiast być wsparciem, zaczyna być blokadą. A jego pewność siebie zastępuje realną analizę. Wtedy radny przestaje być partnerem, a zaczyna być problemem. Sołtys przestaje być reprezentantem, a zaczyna być wykonawcą. I cały sens samorządu zaczyna się rozmywać.
Ktoś powie: radni też nie są idealni. Oczywiście, że nie są. Ale słabość radnego nie jest argumentem za tym, żeby urząd przejmował jego rolę. Jest argumentem za tym, żeby samorząd działał lepiej. Bo to nie urząd ma mieć ostatnie słowo. To urząd ma przygotować, wesprzeć, pomóc. Mamy więc sytuację, w której odpowiedzialność i oczekiwania wobec sołtysa rosną, ale narzędzia i realne wsparcie systemowe – maleją.
Największy absurd polega na tym, że to wszystko naprawdę jest jasne w przepisach. Samorząd to wspólnota mieszkańców. Organy są określone. Pracownik ma swoją rolę. Sołtys nie jest pracownikiem urzędu, tylko reprezentantem wspólnoty. To nie jest skomplikowany system. To jest system, który w praktyce został rozjechany przez przyzwyczajenia.
Dlatego trzeba to powiedzieć wprost.
Pracownik JST nie jest samorządowcem.
