02/11/2026
"La tutela dei Sindaci non è alternativa alla tutela dei
cittadini. Un ordinamento che definisce con precisione chi deve fare cosa, con quali poteri e con quali risorse, tutela meglio entrambi".
La posizione e l'impegno di UNCEM nella lettera a firma del Presidente nazionale Marco Bussone
Ai Sindaci e alle Sindache
promotori e firmatari della petizione per
una riforma della responsabilità dei
Sindaci nelle emergenze
Ai Sindaci dei Comuni italiani
Oggetto: Responsabilità dei Sindaci, protezione civile e riforma del Testo unico degli enti locali.
La posizione e l'impegno di UNCEM
Care Sindache, cari Sindaci,
Uncem ha letto con grande attenzione la petizione con la quale chiedete alle Associazioni degli Enti
locali di promuovere un confronto istituzionale e un'iniziativa legislativa per rivedere la disciplina delle
responsabilità dei Sindaci nelle emergenze, nella protezione civile e nella tutela della pubblica
incolumità.
Ne condividiamo le preoccupazioni, l'impostazione e l'urgenza. E intendiamo rispondere non soltanto
assicurando la disponibilità di Uncem a proseguire il lavoro insieme, ma richiamando quanto la nostra
Unione ha già fatto, le proposte avanzate negli anni e soprattutto le decisioni che riteniamo non possano
essere ulteriormente rinviate.
Non partiamo da zero. E non possiamo permetterci di ricominciare ogni volta da zero.
Nel novembre 2021 UNCEM pubblicò il dossier Essere Sindaco. Le proposte per dare forza e onore al
ruolo e alle Persone, dedicato alla responsabilità civile, penale e amministrativo-contabile degli
amministratori locali, con contributi giuridici di Maurizio Flick e Sergio Cereda. Un lavoro che affrontava
precisamente le questioni oggi riproposte dalla vostra petizione: l'estensione delle posizioni di garanzia,
la responsabilità per omesso controllo, i limiti dei poteri sindacali, il rapporto tra indirizzo politico e
gestione amministrativa, la necessità di adeguate tutele assicurative, il ruolo degli enti sovracomunali
e l'urgenza di intervenire sul decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Il dossier UNCEM è integralmente disponibile e scaricabile al seguente indirizzo:
https://uncem.it/dossier-uncem-essere-sindaco-le-proposte-per-dare-forza-e-onore-al-ruolo-e-alle-
persone/
Ne suggeriamo la lettura a tutti i Sindaci, ai rappresentanti del Governo, ai Parlamentari e a tutti
gli interlocutori istituzionali, perché contiene analisi giuridiche, riferimenti normativi e proposte
concrete che, a cinque anni dalla pubblicazione, mantengono piena attualità. È una buona lettura, che
raccomandiamo a quanti intendono affrontare seriamente la revisione delle responsabilità degli
amministratori locali. Non per ripartire ogni volta dalle stesse questioni, ma per dare finalmente seguito
a un lavoro già svolto, a proposte già formulate e a riforme che Governo e Parlamento hanno troppo a
lungo rinviato.
Quel dossier non era una semplice ricognizione normativa. Conteneva proposte e indicava un percorso
di riforma che abbiamo portato ripetutamente all'attenzione dei Governi, dei Ministri competenti, delle
Commissioni parlamentari, dei Deputati e dei Senatori di diverse legislature.
Da almeno dieci anni Uncem sollecita una revisione complessiva delle norme che disciplinano il ruolo
dei Sindaci. Abbiamo chiesto che si superasse la distanza, sempre più evidente, tra le responsabilità
attribuite agli amministratori e gli strumenti effettivamente disponibili per esercitarle. Abbiamo
richiamato l'attenzione sulla condizione dei piccoli Comuni, in particolare montani, nei quali un
Sindaco può trovarsi a rispondere di eventi che interessano migliaia di ettari di territorio, versanti
instabili, torrenti, strade, infrastrutture, boschi e aree frequentate da residenti e visitatori, senza
disporre di strutture tecniche proporzionate alla complessità delle funzioni assegnate.
In dieci anni si poteva fare di più. Si sono succeduti approfondimenti, iniziative legislative, annunci e
confronti istituzionali. Alcune proposte di legge hanno affrontato con serietà il problema della
responsabilità penale omissiva e della responsabilità amministrativo-contabile dei Sindaci, cercando
di circoscriverle alle competenze espressamente attribuite dalla legge, alle condotte concretamente
esigibili e alla prova del dolo o della colpa nei termini previsti dall'ordinamento. Ma non si è arrivati a
una riforma organica.
Non sono mancati i testi. Ma non è sufficiente intervenire occasionalmente su una singola fattispecie
penale o introdurre disposizioni parziali. La questione è più profonda e investe la stessa architettura
delle autonomie locali.
Il Sindaco non può essere considerato responsabile di ogni evento che si verifica entro i confini
amministrativi del Comune. Il territorio comunale non coincide con la sfera dei poteri effettivamente
esercitabili dal Sindaco. La responsabilità politica generale verso la comunità non può essere
automaticamente trasformata in responsabilità penale personale per qualunque evento dannoso.
L'articolo 27 della Costituzione stabilisce il carattere personale della responsabilità penale. L'articolo
28 disciplina la responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici per gli atti compiuti in violazione di diritti. L'articolo 40, secondo comma, del Codice penale dispone che non impedire un evento che si ha
l'obbligo giuridico di impedire equivale a cagionarlo. Ma proprio l'esistenza, il contenuto e i limiti di tale
obbligo devono essere individuati con precisione, evitando che la semplice titolarità della carica
determini una posizione di garanzia illimitata. Gli articoli 50 e 54 del TUEL definiscono attribuzioni e
poteri del Sindaco, anche quale ufficiale del Governo, mentre l'articolo 107 stabilisce la distinzione tra
funzioni di indirizzo politico-amministrativo e compiti di gestione dei dirigenti. L'articolo 109 disciplina
l'attribuzione delle funzioni dirigenziali negli enti privi di personale con qualifica dirigenziale.
Sono disposizioni che devono essere lette in modo coordinato. Non è ammissibile che la separazione
delle competenze, prevista dall'ordinamento per garantire correttezza amministrativa e responsabilità
definite, venga sostanzialmente superata quando si tratta di individuare un responsabile a seguito di un
incidente o di una calamità.
La giurisprudenza ha affrontato più volte questi problemi, anche riconoscendo posizioni di garanzia in
capo al Sindaco in relazione ai poteri di vigilanza, sollecitazione e intervento urgente. Proprio la
complessità e la non sempre uniforme applicazione di tali principi rendono necessario un intervento
legislativo che chiarisca gli obblighi giuridici di impedimento, i poteri concretamente esercitabili e il
rapporto causale tra omissione contestata ed evento verificatosi.
La tragedia del torrente Raganello, in Calabria, nel 2018, ha rappresentato uno dei casi più drammatici
e discussi di questa problematica. Le vicende giudiziarie conseguenti, così come quelle relative alla
frana di Chiareggio, hanno posto interrogativi fondamentali sulla prevedibilità degli eventi, sulla
conoscibilità dei rischi, sulle informazioni trasmesse ai Comuni e sulla possibilità effettiva di adottare
misure di prevenzione. Altri episodi, dalle alluvioni che hanno interessato Genova e Livorno fino alla
tragedia della Marmolada, hanno mostrato quanto sia delicato il rapporto tra fenomeni naturali,
competenze pubbliche, decisioni amministrative e responsabilità individuali.
Ogni vicenda ha caratteristiche proprie e deve essere valutata dalla magistratura nella piena autonomia
della funzione giurisdizionale. Non intendiamo sovrapporre valutazioni politiche agli accertamenti
giudiziari, né anticipare giudizi sulle singole condotte. Riteniamo però necessario che il legislatore
chiarisca, una volta per tutte, quali obblighi siano effettivamente attribuiti ai Sindaci e quali condotte
possano essere loro concretamente richieste.
Non tutto ciò che accade su un territorio è governabile dal Sindaco. Non tutto ciò che è
astrattamente prevedibile è concretamente prevenibile. Non ogni evento naturale può essere
impedito attraverso un'ordinanza.
Un conto è non intervenire di fronte a un pericolo specifico, conosciuto e affrontabile mediante poteri
effettivi. Altro conto è attribuire a un amministratore la responsabilità di un evento straordinario, sulla
base di informazioni che non possedeva, di previsioni che non indicavano quella specifica evoluzione o
di interventi strutturali che non aveva le risorse e le competenze per realizzare. Il decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, Codice della protezione civile, riconosce al Sindaco un ruolo
fondamentale quale autorità territoriale di protezione civile. Gli articoli 3, 6 e 12, letti insieme alle
disposizioni sulle attività di previsione, prevenzione, gestione e superamento delle emergenze,
collocano però tale ruolo all'interno di un sistema articolato, che coinvolge Stato, Regioni, Province,
Città metropolitane, strutture operative e centri di competenza.
La protezione civile è un sistema di responsabilità differenziate e coordinate. Non può diventare, al
momento dell'accertamento delle responsabilità, un sistema che concentra tutto sull'ultimo livello
istituzionale della catena.
La vostra petizione richiama giustamente la necessità di distinguere le informazioni disponibili prima
dell'evento dalle valutazioni elaborate successivamente. È un principio che condividiamo. Il giudizio
sulla condotta di un Sindaco deve considerare il quadro conoscitivo effettivamente disponibile, le
allerte ricevute, i tempi di reazione, le capacità organizzative dell'ente e le misure concretamente
adottabili.
Un'allerta meteorologica è uno strumento tecnico di valutazione probabilistica, non una previsione
certa e puntuale di ogni evento. Non può costituire automaticamente né una prova di colpa né una
causa di esonero. Occorre verificare le informazioni specifiche disponibili e la concreta possibilità di
agire.
È altrettanto necessario che, quando un evento supera significativamente gli scenari rappresentati nelle
previsioni, venga ricostruita l'intera filiera dell'allertamento: acquisizione dei dati, elaborazione delle
previsioni, aggiornamenti, trasmissione delle comunicazioni, responsabilità dei diversi livelli
istituzionali e possibilità di intervento.
Non proponiamo alcuna inversione dell'onere della prova o limitazione dell'autonomia della
magistratura. Chiediamo che l'accertamento riguardi l'intera catena delle competenze e delle
decisioni, non soltanto il Sindaco che si trova all'ultimo passaggio di quella catena. Un ulteriore tema
riguarda la responsabilità individuale nella frequentazione dei territori montani e degli ambienti naturali.
Da anni Uncem sostiene la necessità di un più preciso riconoscimento dell'autoresponsabilità di chi
frequenta sentieri, versanti, torrenti, ghiacciai e ambienti esposti a rischi naturali. Il rischio residuo non
può essere eliminato integralmente dall'azione pubblica. La conoscenza dei pericoli, il rispetto delle
prescrizioni, la preparazione individuale e le scelte di comportamento devono concorrere alla
valutazione delle responsabilità. Questo non significa esonerare le amministrazioni dai propri obblighi
di prevenzione, manutenzione, segnalazione e intervento. Significa riconoscere che la sicurezza
dipende anche dai comportamenti individuali e che non può essere assicurata mediante la chiusura
preventiva e indiscriminata di ogni luogo potenzialmente esposto a un rischio.
Una disciplina che induca i Sindaci a vietare sistematicamente l'accesso a territori e infrastrutture per
timore di conseguenze giudiziarie non produce necessariamente maggiore sicurezza. Può invece
generare provvedimenti sproporzionati, limitare la fruizione dei territori e compromettere attività sociali, economiche e sportive. Servono criteri più precisi per distinguere il rischio ordinario e residuo dal
pericolo specifico che richiede un intervento pubblico, ferma restando la responsabilità di chi ometta
misure doverose e concretamente praticabili.
Vi è poi la questione delle risorse. Non si possono attribuire obblighi senza garantire gli strumenti
per adempierli. L'articolo 118 della Costituzione stabilisce che le funzioni amministrative siano
attribuite secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. L'articolo 119 riconosce
l'autonomia finanziaria degli enti territoriali e il principio delle risorse necessarie al finanziamento
integrale delle funzioni pubbliche loro attribuite. Questi principi devono avere conseguenze
concrete. Quando un Comune non dispone di un ufficio tecnico adeguato, di personale specializzato,
di strumenti di monitoraggio, di risorse per la manutenzione o di capacità finanziaria per opere di
prevenzione, tale condizione deve essere valutata anche sotto il profilo dell'effettiva esigibilità delle
condotte.
Non può costituire un'esenzione automatica da responsabilità. Il Sindaco deve comunque attivare i
poteri di cui dispone, segnalare i rischi conosciuti, richiedere gli interventi necessari e adottare le
misure urgenti concretamente praticabili. Ma la mancanza non imputabile di mezzi e competenze non
può essere ignorata nel giudizio sulla colpa.
È qui che assume un'importanza decisiva l'organizzazione sovracomunale. Le Unioni montane di
Comuni, le Comunità Montane dove ancora operanti, le Unioni di Comuni, devono poter svolgere
funzioni tecniche, organizzative e di coordinamento adeguatamente finanziate. L'articolo 32 del TUEL,
relativo alle Unioni di Comuni, e le disposizioni del Codice della protezione civile sull'esercizio
associato delle funzioni costituiscono riferimenti da rafforzare.
Uncem insiste da tempo su questo punto: i piccoli Comuni non possono essere lasciati soli. O indotti
alla solitudine. Piccolo non è bello. Piccolo insieme, è efficace con gli strumenti per lavorare bene e
superare le frammentazioni. La gestione associata delle funzioni non deve diventare un ulteriore
adempimento burocratico, ma uno strumento per costruire uffici tecnici condivisi, strutture permanenti
di protezione civile, capacità di progettazione e manutenzione, sistemi informativi e professionalità che
il singolo ente non potrebbe sostenere. Dobbiamo superare la frammentazione delle competenze e
costruire un sistema nel quale sia sempre individuabile chi deve programmare, chi deve finanziare, chi
deve realizzare, chi deve monitorare e chi deve intervenire nell'emergenza.
È necessaria anche una ricognizione nazionale delle funzioni attribuite ai Comuni, delle dotazioni
organiche, delle risorse disponibili, delle competenze tecniche e degli obblighi che restano
formalmente in capo agli amministratori anche quando l'organizzazione dell'ente non ne consente
l'effettivo esercizio.
Condividiamo inoltre la necessità di chiarire le condizioni alle quali possano essere contestate
condotte omissive riferite a mandati amministrativi ormai conclusi. La cessazione della carica non cancella eventuali responsabilità per fatti precedenti, ma neppure può giustificare l'attribuzione
indefinita di obblighi relativi a situazioni che l'ex amministratore non ha più il potere di governare.
Il problema riguarda anche la responsabilità civile e amministrativo-contabile. L'articolo 2043 del
Codice civile, l'articolo 2051 sulla responsabilità per le cose in custodia e l'articolo 28 della
Costituzione richiedono una corretta distinzione tra responsabilità dell'ente e responsabilità personale
dell'amministratore. Analogamente, la disciplina della responsabilità erariale, a partire dall'articolo 1
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, deve essere coordinata con l'effettiva ripartizione delle competenze
politiche, amministrative e gestionali. Non è sostenibile che l'assunzione di responsabilità politica
generale venga confusa con l'automatica imputazione personale di qualunque danno patrimoniale o
conseguenza pregiudizievole. Servono anche strumenti di tutela legale e assicurativa accessibili,
trasparenti e adeguati, nel rispetto delle norme sulla finanza pubblica e delle condizioni previste per
l'assunzione degli oneri da parte degli enti. È una questione che Uncem aveva già posto nel dossier del
2021 e che rimane aperta.
Tutto questo ci porta al nodo politico e istituzionale principale: la riscrittura del Testo unico degli
enti locali. Il decreto legislativo 267 del 2000 ha più di venticinque anni. È stato modificato
ripetutamente, attraverso interventi settoriali che ne hanno alterato l'impianto originario senza restituire
un disegno complessivo delle autonomie. Nel frattempo sono intervenute la riforma del Titolo V della
Costituzione, la legge 7 aprile 2014, n. 56, il riordino delle Province, nuove discipline della finanza locale,
la trasformazione dell'organizzazione amministrativa, il Codice della protezione civile e numerose
ulteriori attribuzioni ai Comuni. La disciplina fondamentale degli enti locali non è stata organicamente
riscritta per recepire questo nuovo quadro.
L'Italia continua a rinviare una riforma che avrebbe dovuto accompagnare l'evoluzione costituzionale e
amministrativa del Paese. Nel confronto europeo, questo ritardo è particolarmente evidente. Non
possiamo continuare a governare l'organizzazione degli enti locali attraverso modifiche frammentarie,
senza una ridefinizione coerente di funzioni, competenze, risorse e responsabilità.
Uncem chiede da anni che il TUEL venga riscritto seriamente e integralmente. Non attraverso una
sommatoria di emendamenti, ma mediante un progetto legislativo capace di riorganizzare il sistema
delle autonomie, rafforzare il ruolo dei Comuni e delle loro forme associative, chiarire il rapporto tra
organi politici e apparati amministrativi, riconoscere la differenziazione territoriale e assicurare
condizioni effettive di esercizio delle funzioni.
La revisione della responsabilità dei Sindaci deve essere uno dei pilastri di questa riforma, non un
capitolo separato. Occorre intervenire sugli articoli 50, 54, 107 e 109 del TUEL, coordinandoli con
l'articolo 40 del Codice penale e con il Codice della protezione civile. Occorre chiarire la posizione di
garanzia, delimitare gli obblighi giuridici di impedimento, definire i criteri di valutazione della colpa nei
contesti emergenziali, distinguere le responsabilità degli organi politici da quelle dei responsabili
tecnici e degli altri soggetti competenti. Le proposte legislative avanzate nelle passate legislature offrono materiali importanti da recuperare e
aggiornare. Alcune hanno individuato, in particolare, la necessità di collegare la responsabilità omissiva
a obblighi specificamente attribuiti dalla legge, evitando che dalla sola responsabilità politica generale
discendano obblighi di protezione illimitati. Sono contributi che meritano di essere ripresi, verificati e
coordinati con l'ordinamento vigente.
La disciplina della colpa grave nelle emergenze deve essere affrontata con attenzione, senza costruire
immunità personali né ridurre la tutela delle vittime. Il legislatore può individuare, nel rispetto dei
principi costituzionali, criteri più rigorosi di imputazione per situazioni caratterizzate da straordinaria
urgenza, elevata incertezza tecnico-scientifica e particolare complessità operativa, salvaguardando la
punibilità delle condotte dolose e delle omissioni gravemente negligenti. Rivedere le responsabilità
non significa ridurre la capacità, i poteri o l'importanza del Sindaco. Significa esattamente il
contrario.
Non chiediamo Sindaci con meno responsabilità politica, meno autorevolezza o minori poteri di
intervento. Chiediamo Sindaci messi nelle condizioni di esercitare pienamente le proprie funzioni,
assumere decisioni, guidare le comunità, organizzare i servizi, prevenire i rischi e affrontare le
emergenze. La responsabilità è parte essenziale della funzione pubblica. Ma deve essere definita,
personale, proporzionata, collegata a obblighi giuridici precisi e a possibilità concrete di azione.
Una riforma che si limitasse ad alleggerire alcune responsabilità, senza rafforzare le capacità
amministrative dei Comuni, sarebbe insufficiente. Allo stesso modo, attribuire nuovi poteri senza
chiarire i corrispondenti obblighi produrrebbe ulteriori incertezze. Servono contemporaneamente più
capacità istituzionale e maggiore certezza giuridica.
Per questo Uncem accoglie la richiesta di avviare un confronto strutturato con i Sindaci promotori della
petizione, con ANCI, con le rappresentanze degli enti locali e con giuristi ed esperti di protezione
civile. Riteniamo utile che il percorso parta dal lavoro già svolto, a cominciare dal dossier Uncem del
2021, e recuperi le proposte legislative che negli anni non hanno concluso il loro iter. Non abbiamo
bisogno di un nuovo tavolo destinato a produrre soltanto un altro documento. Abbiamo bisogno di una
proposta normativa compiuta, accompagnata da una valutazione delle conseguenze organizzative e
finanziarie, da sottoporre al Governo e al Parlamento. Il confronto dovrà riguardare la disciplina delle
responsabilità penali, civili e amministrativo-contabili, la protezione civile, il funzionamento delle
allerte, le condizioni di esercizio delle funzioni, il ruolo delle strutture tecniche, la responsabilità
individuale nella frequentazione degli ambienti naturali e il rafforzamento delle forme associative tra
Comuni.
Dovrà soprattutto essere collegato a una precisa richiesta politica: aprire finalmente il percorso di
riforma organica del TUEL, con tempi definiti, un testo legislativo e un impegno parlamentare
verificabile. Uncem è pronta a contribuire con i propri materiali, le competenze giuridiche maturate, il lavoro delle
Delegazioni regionali e il coinvolgimento diretto dei Sindaci, delle Unioni montane e delle Comunità
montane. Non vogliamo che la discussione si riapra soltanto dopo una nuova tragedia, una nuova
indagine o una nuova sentenza. Non vogliamo che il problema venga affrontato unicamente sull'onda
dell'emergenza.
In questi anni abbiamo chiesto ripetutamente a Governo e Parlamento di intervenire. Continueremo a
farlo, con ancora maggiore determinazione. Ma dobbiamo anche riconoscere che le iniziative finora
assunte sono state largamente insufficienti rispetto alla dimensione del problema. E che anche nel
sistema delle rappresentanze istituzionali non sempre si è esercitata la necessaria pressione per
ottenere una riforma complessiva.
La vostra petizione è quindi importante perché riporta al centro una questione che non riguarda una
categoria di amministratori, ma il funzionamento della Repubblica e la qualità delle sue istituzioni
territoriali.
L'articolo 5 della Costituzione riconosce e promuove le autonomie locali. Gli articoli 114 e 118 ne
definiscono il ruolo nell'ordinamento repubblicano. Dare attuazione a questi principi significa anche
assicurare che chi esercita una funzione pubblica possa farlo con poteri chiari, strumenti adeguati e
responsabilità giuridicamente determinate. La tutela dei Sindaci non è alternativa alla tutela dei
cittadini. Un ordinamento che definisce con precisione chi deve fare cosa, con quali poteri e con
quali risorse, tutela meglio entrambi.
Questa è la posizione che Uncem sostiene da anni. Ed è la ragione per cui consideriamo la vostra
iniziativa pienamente coerente con un lavoro che intendiamo proseguire e rafforzare. Ora chiediamo
alle istituzioni nazionali di assumersi le proprie responsabilità. Dopo dieci anni di sollecitazioni, non
servono altre dichiarazioni di principio. Serve una scelta legislativa.
Una riforma della responsabilità dei Sindaci, inserita nella riscrittura del Testo unico degli enti locali, è
una delle condizioni per rafforzare davvero i Comuni italiani, la loro capacità di governo e il rapporto di
fiducia tra istituzioni e cittadini. Su questo Uncem continuerà a lavorare, insieme con voi.
Con viva cordialità e piena disponibilità al confronto.
Marco Bussone
Presidente nazionale UNCEM
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